环境保护税VOCs征税扩围，精准治污能效再升级

多年来备受地方政府与学界期待的挥发性有机物（VOCs）纳入环境保护税工作，如今终于迎来实质性突破。近日，中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国环境保护税法〉的决定》即时生效，新增第二十七条，授权国务院对《应税污染物和当量值表》规定以外的挥发性有机物开展征税试点。

中国人民大学生态文明研究院执行院长吴健的团队长期关注环境保护税，针对VOCs环境保护税的征收对象、税额标准、计税依据及税收优惠等核心要素进行了深入研究。在接受采访时，吴健表示，此次修订标志着我国绿色税制在精准治污方面迈出了关键一步。此前未被纳入监管的300余种可检测VOCs全面进入环境保护税的调控体系，为大气污染治理注入长效的制度动力。

修法进程：多年蓄力终落地，两次审议稳推进

VOCs是参与大气光化学反应的有机化合物的统称，是形成细颗粒物（PM2.5）和臭氧的重要来源，可引发雾霾、光化学烟雾等大气环境问题。目前，已知可检测的VOCs种类已达300余种，广泛来源于煤化工、石油化工、工业涂装、包装印刷、油品储运销等多个行业，成为制约我国空气质量持续改善的突出短板。

吴健表示，“VOCs已成为我国空气质量改善的短板，是臭氧和PM2.5的重要前体物，对生态环境和人体健康具有严重危害。”回溯2016年环境保护税法制定时，遵循“税负平移”原则，仅将此前已征收排污费的苯、甲醛等18种VOCs纳入征税范围。随着VOCs排污收费制度废止，近五年间大量未被覆盖的污染物处于监管真空，企业排污调节机制弱化，部分地区VOCs治理出现倒退。

“新增VOCs征税试点条款的决策是基于环境治理需求和政策衔接问题的综合考量。”吴健说。事实上，国家层面的治理部署早已循序渐进、层层推进。2018年7月，国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，明确提出研究将VOCs纳入环境保护税征收范围；2020年，生态环境部在新闻发布会上提出“十四五”时期要研究将VOCs纳入环境保护税征收范围；2021年11月，《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出，“十四五”期间在相关条件成熟后，研究适时将挥发性有机物纳入环境保护税征收范围，到2025年，挥发性有机物总量比2020年下降10%以上；2024年1月，中共中央、国务院发布《关于全面推进美丽中国建设的意见》，提出加快把VOCs纳入税收范围，标志着此项工作开始加速。

此次修法过程历经两次关键审议，尽显科学稳妥的改革思路。2024年9月8日，环境保护税法修正草案提请十四届全国人大常委会第十七次会议审议，该修正草案共一条，主要是授权国务院对排放环境保护税法所附《应税污染物和当量值表》规定以外的挥发性有机物开展征收环境保护税试点工作。

时隔一个多月，10月24日，十四届全国人大常委会第十八次会议举行第二次全体会议，在初审稿基础上增加了关键规定：“国务院及其有关部门应当根据挥发性有机物的特点，合理设定征税范围，完善监测技术和排放量计算方法，加强工作协同，加快推进试点工作。”

“此次修法对我国环境保护和绿色税制建设具有双重重要意义。”吴健解释称，在环境保护方面，团队课题组前期研究表明，VOCs排放总量处于跨越峰值进入下降通道的转折期，但排放总量仍居于高位，通过税收手段可以有效倒逼减排。在绿色税制建设方面，此次修订将通过征税范围“扩围”，实现对大气主要污染物的更全面覆盖。同时，采用“先试点后推广”的渐进模式，为不同行业探索合理的征税细则和监测标准预留时间，有助于构建更加完善的绿色税制体系。

靶向破题：补制度短板，强技术支撑

用政府“看得见的手”调控市场资源配置，通过税收杠杆增加排污成本、倒逼企业减排，是VOCs污染治理的关键举措。随着我国VOCs污染防治工作稳步推进，监测技术体系逐步建立，排放量计算方法持续完善，2021年发布的《排放源统计调查产排污核算方法和系数手册》，明确了重点行业的VOCs产排污系数以及工业源VOCs通用源项产排污系数，为将VOCs纳入环境保护税征收范围打下了一定的技术基础和制度基础。

但吴健坦言，VOCs征税仍存在多方面制约，主要集中在制度设计和技术基础两个层面。制度设计上，税目覆盖范围存在明显缺口。2016年环境保护税法颁布时，仅将苯、甲苯等18种有毒有害单项VOCs纳入征税范围，并未包含VOCs或非甲烷总烃等综合性指标。这直接导致大量行业特征污染物游离于监管之外，吴健课题组的前期研究也证实，工业涂装、印刷、基础化学原料制造等VOCs排放贡献较大的行业，其核心特征污染物长期缺乏税收调控约束。

在技术基础上，监测计量能力的短板更为突出。尽管近年来我国VOCs监测能力已有显著提升，但相较于二氧化硫、氮氧化物等传统污染物，VOCs监测仍然存在监测方法体系不健全、监测技术基础相对薄弱、本土化排放系数不完善、监测仪器设备配置不完备、基层监测能力弱等问题。企业的VOCs监测能力尤为不足，监测设备和能力参差不齐，有强制性监测要求的行业覆盖面较小。

“针对这些突出问题，环境保护税法修订过程中的两次关键审议给出了靶向解决方案。”吴健介绍，第一次审议主要集中在制度授权层面，重点解决“有没有”的问题，核心是确立试点工作的法律依据、实施主体和时间框架。全国人民代表大会宪法和法律委员会审议时认为，为贯彻落实党中央关于加快把VOCs纳入环境保护税征收范围的决策部署，对环境保护税法作出修改是必要的。这次审议明确了基本的法律框架，授权国务院制定试点实施办法，并规定了五年的试点期限。

第二次审议从“有没有”转向“好不好”，更加注重实施细节和问题导向。一些全国人大常委会委员和地方、企业建议，在草案中对合理设定征税范围、计税方法以及加快试点工作等提出具体要求。在十四届全国人大常委会第十七次会议上，财政部部长蓝佛安在向全国人大常委会会议作说明时指出，考虑到与其他污染物相比，挥发性有机物排放源多、涉及工艺环节多、监测计算要求更高、税额计算更复杂、纳税人缺乏申报纳税经验，征管难度较大，先行试点，积累经验后再全面推开，更为稳妥。

吴健告诉记者，这些考量最终体现在二审稿增加的具体规定中，明确要求“合理设定征税范围，完善监测技术和排放量计算方法，加强工作协同”。VOCs征税因其监测方法多样、排放源分散、涉及工艺环节众多等技术复杂性，以及税额计算繁琐、纳税人缺乏申报经验等征管难题，对部门协同的要求远高于传统污染物。

第二次审议正是基于这种更高的协同需求，在修正草案中明确增加“加强工作协同”的要求，要求在试点实施办法中建立更紧密的协同机制，确保财政、税务、生态环境等部门在技术标准统一、监测数据实时共享、复核机制完善等方面形成合力，避免因VOCs征税的特殊性导致协同不畅，保障试点工作平稳推进。

试点先行：破解三重挑战，平衡精准与灵活

此次环境保护税法修订的核心亮点，莫过于打出了“试点先行、稳步扩围”的渐进式组合拳。对直接向环境排放本法所附《应税污染物和当量值表》规定以外的挥发性有机物的企业事业单位和其他生产经营者开展征收环境保护税试点工作。试点实施办法由国务院制定，报全国人民代表大会常务委员会备案。这种“先探路”的推进节奏，既避开了政策“一刀切”的风险，又为后续优化完善预留了空间，尽显稳妥务实的改革思路。

不过，VOCs征税试点的落地绝非易事。要知道，VOCs本身具有种类繁多、成分复杂的特性，不仅监测技术难度大、排放量核算标准难以统一，还存在排放源分散、涉及工艺环节多的现实问题，这些都给试点推进带来了不小挑战。吴健在前期研究中也清晰分析出：“试点推进过程中需重点破解监测、税制、企业适配三大核心挑战，才能让税收杠杆真正发挥治污效能。”

第一个挑战是监测计量技术基础薄弱。VOCs排放呈现“多、散、小、变”的特点，当前监测方法体系不健全、本土化排放系数不完善、基层监测能力不足等问题，成为精准征税的首要障碍。

“VOCs监测计量的复杂性决定了必须采取差异化的征管策略，否则征管成本过高会显著抵消环境税的净效益。”吴健建议，对大型重点排放源强制安装在线监测设备，通过实时数据实现精准在线监测；对数量众多的中小排放源，采用基于排放系数的简化核算方法，在保证监管有效性的同时，大幅降低征管与企业合规成本，实现监测精度与征管效率的平衡。

第二个挑战是有待科学设计试点阶段税制要素。试点方案建议采取渐进式行业覆盖和税率设定。在试点初期，优先选择石化、化工、工业涂装、包装印刷等排放量大、监测基础好的重点行业纳入征税范围，待运行稳定、征管流程成熟后再逐步扩大覆盖领域。税率设定上，试点初期设定适中税率，可参考此前VOCs排污收费标准，结合当前经济环境设定适中税额，避免对企业造成短期冲击；同时赋予地方一定自主权，允许各地根据环境承载力、企业承受能力在规定区间内选择适用税率。

“更重要的是建立基于减排效果的动态调整机制，根据VOCs实际减排进展和经济影响适时调整税率水平。”吴健表示，尤其要考虑到石化、化工等VOCs排放密集型行业已承担现有环境保护税，部分企业还面临碳市场配额约束，因此动态调整机制应尽量避免环境政策产生过度叠加。

第三个挑战是需有效化解中小企业的合规压力。化学产品、包装印刷等行业中的中小企业可能面临较大税负压力，应构建“税收约束+经济激励”的政策组合拳，既倒逼减排，又为企业转型提供支撑。

一方面，对积极进行源头替代、采用先进治理技术的企业给予税收减免优惠，降低其治理成本负担，形成“减排更经济”的正向激励。另一方面，可借鉴江苏省宿迁市泗阳县的“绿岛”模式，通过建设集中涂装中心、活性炭再生站等共享设施，降低中小企业的治理设施投资和运维成本，解决其因规模不经济而难以单独治理的痛点。

多方赋能：激活绿色动能，实现双赢发展

环境保护税法修订将VOCs征税范围从原先的18种大幅扩展至300余种可检测品类，将在多个维度释放深远影响，为绿色发展注入强劲动力。

对地方政府而言，将带来财政收入增长和环境治理能力提升的双重效应。环境保护税作为地方税种，收入全部归地方政府所有，税收收入增加将为地方政府履行环境保护职责提供资金保障，有助于构建“征税、治理、减排”的良性循环机制。

机遇背后，VOCs征税扩围也对地方治理提出了新的考验。正如吴健所言，地方政府需要尽快建立税务、生态环境部门的常态化协同机制，实现监测数据共享、征管流程衔接、执法检查联动，确保税款及时足额入库。尤其在试点阶段，要加快补齐VOCs监测能力短板，完善排放量计算方法，为政策落地筑牢技术与组织基础。

政策红利的直接受益者，还有环保产业。VOCs征税扩围将直接激活环保产业的巨大潜力。数据显示，我国VOCs监测与治理行业市场规模从2014年的55亿元增长至2024年的1198.8亿元，预计2025年行业市场规模增长至1300亿元左右。

“征税压力将倒逼企业加大环保投入，为环保产业带来全方位的发展机遇。”吴健分析，VOCs扩大征税将进一步推动治理工程、检测监测、第三方运营服务等领域的快速发展，为环保企业带来新的业务增长点。在监测设备、治理设施升级、核算咨询服务等细分领域的市场需求将显著增加。

就环保企业而言，这不仅是业务规模的扩张，更是技术创新的契机。企业需聚焦不同行业的VOCs排放特点，研发定制化的监测与治理解决方案，在满足企业合规需求的同时，抢占市场竞争制高点。

重点排放行业则将面临差异化的转型压力与发展导向，将产生差异化的影响和转型压力，石化、化工、工业涂装、包装印刷、油品储运销等VOCs重点排放行业，将成为此次征税扩围的核心影响群体。“在这些行业中，大型国企由于有比较完善的检测计量手段，对企业排放情况比较清楚，相对来说应对能力较强。而中小型制造业，特别是具有涂装、印刷、涂布等溶剂使用工序的企业，则会受到更大影响。”吴健说。

VOCs征税政策还将释放显著的减污降碳协同效应。吴健团队前期模拟研究发现，大气污染物与温室气体具有“同根同源性”的特性，且征税可能驱使生产要素从高排放行业向低排放行业转移，在减少VOCs排放的同时，带动碳排放的协同下降。这意味着VOCs环境保护税政策将展现出显著的减污降碳协同效应，有助于促进行业的绿色低碳转型，推动能源结构和产业结构的优化升级，实现环境治理与气候治理的协同发展。

从政策酝酿到立法落地，从试点探索到多方赋能，VOCs征税绝非简单的税收扩容，更不是单纯增加企业成本，而是以税收杠杆为支点，倒逼高污染行业转型升级、推动企业主动减排的实招硬招，为我国空气质量持续改善注入长效制度动能。

来源：环境经济杂志

原标题：环境保护税VOCs征税扩围，精准治污能效再升级

VOCs税改重磅扩围：300余种污染物纳入监管，千亿治理市场迎新机

环境保护税VOCs征税扩围，精准治污能效再升级

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